1 廢標（biāo）的廢標，停貸的停貸，115號文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號（hào）文《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》已頒布逾半年，但這（zhè）半年來，由其引發的政策漣漪、行業熱議以及導致的（de）“後遺症”效應，仍（réng）未（wèi）“喧囂塵（chén）上”。過去（qù）半年，不少環保項目都因為PPP新（xīn）機製（zhì）的調整而（ér）廢標。據不完全（quán）統計，僅在國（guó）辦函115號（hào）文發布（bù）後的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內蒙（méng）古、廣東、山東等7個省（shěng）市的8個（gè）環保項目就因政策調整（zhěng）而（ér）終止招標。
 
　　這些（xiē）項目，無論是汙（wū）水處理設施、垃圾焚燒發電，還是水環境綜合治（zhì）理和水質淨化PPP項目（mù），廢標的（de）原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合（hé）PPP新機製的要求，而宣（xuān）布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目（mù），如新民垃圾焚燒發電項目，為避免踩到（dào）115號文的紅線，在招標文件中就明確規定，“聯合體中民營企業股權合計占比不低於51%”；大（dà）慶市東風汙水處理廠項目也在招標文件裏明確標注了“民營企業(或外商投資企業)股權占比不低於35%”的股（gǔ）份占比。這些都是以往招（zhāo）標文件不曾見過的規定。
 
　　此（cǐ）外（wài），國辦函115號（hào）文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經報道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇（yù）了銀行停貸的問題。這個項目在2022年底（dǐ）完成招投標簽署了合同，但由於2023年2月之後PPP被叫停，此後11月PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項目處於觀望狀態，不願（yuàn）貸款（kuǎn），導致項目融資受阻而無（wú）法繼續開展的情形（xíng）。
 
　　可以說，這（zhè）半年來，由於對政（zhèng）策的理解不同、執行（háng）不一，市場亂象叢生（shēng），政府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標（biāo）、停貸的（de）停貸，調（diào）整的調整，大家都在摸索中前行。
 
　　那麽（me），跟上一輪的PPP模式（shì）比，這次（cì）國辦函（hán）115號（hào）文推出的PPP新機（jī）製（zhì），到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政的（de）出台，特許經營模式是（shì）否仍能發揮效用？特許經營與（yǔ）PPP之間，又有著怎樣錯綜複雜的曆史聯係（xì）與（yǔ）相互（hù）影響？
 
　　本篇將對問題抽（chōu）絲剝繭、逐一闡述，從住建（jiàn）部2002年啟動的特許經營市場化改革說起（qǐ），談（tán）到2014年財政部主導的PPP模式擴（kuò）張期，最（zuì）終說到當前發改委牽頭推出的PPP新機製，通過梳理曆史（shǐ）脈絡、解析（xī）現行規定，就能知曉國辦（bàn）函115號文（wén）出台的背景（jǐng）、初衷及其背後的深刻考量。在此基礎上，PPP新機製所引發的廢標潮現象也就“不言（yán）而喻”了（le）。
 
　　2 從BOT到（dào）擴大化PPP，再（zài）到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒（méi）有PPP這個“舶來品”的，市政公用服務領（lǐng）域基本上采用特（tè）許（xǔ）經營BOT(投資（zī）--建設--運營（yíng）)模式。
 
　　BOT模式最早（zǎo）起源於（yú）2002年，迄今已有20多（duō）年的曆史（shǐ）了。2002年，原（yuán）建設部連發兩道文件——[2002]1591號文（wén）《關於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關於加快市政公用（yòng）行業市場化進程（chéng）的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業市場化（huà）改革。2004年，又上升法律層麵，頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心（xīn）思想，就是政府開放（fàng）市政公用事（shì）業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領域業務（wù），以招投標形式和（hé）BOT模式（shì），引（yǐn）入一批有資金、有（yǒu）技術（shù）和項目運營經驗的資本方參與投資建（jiàn）設，後期政（zhèng）府按照收取上來的水費、燃（rán）氣費、取暖費（fèi）、垃圾處（chù）理（lǐ）費等資金（jīn），按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投（tóu）資建（jiàn）設成本。
 
　　如此一來（lái），特許經營（yíng）模式既幫政府解決（jué）沒錢又（yòu）想做事情（qíng）的難題，又帶來（lái）了（le）先進的技術、管理經驗和專業力（lì）量，推動了市（shì）政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如此，從（cóng）2002年起，特許經營模式在市政（zhèng）公用領域大放異彩，特別是在垃圾處理和汙水處理方麵，不僅推動（dòng）了（le）這（zhè）些（xiē）行業的快速發展，還成功培育（yù）了眾多產（chǎn）業化企業，同時有效避免了政府隱形負債的問題。
 
　　然（rán）而到了2014年，PPP模式（shì）開始逐漸興起，類似於BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引（yǐn）入（rù）社會資本的專業技術（shù）、管理經驗和資金，以提升公（gōng）共服務的管理（lǐ）效率。
 
　　同時，相較於BOT，PPP模式適用範（fàn）圍更加廣泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域，隻要項目經過“兩評一案”財政論證合規，均可采用（yòng）PPP模式實施，這一時（shí）期（qī）PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至某些政府直接出（chū）資並占股設立融資平台和項目公司，既當（dāng）裁判員又當運動員，直接參與項目實施，也變（biàn）相地將項目投資、建設風險轉移到（dào）地方政（zhèng）府，成為當地政府新型融資手段。
 
　　然而，隨著（zhe）時間的推移，PPP模式在（zài）落地的過程中開始暴（bào）露出（chū）許多問題。從2017年11月（yuè）開始，財政部以92號文為（wéi）開端，對明股實債、執行走偏的PPP項目進行強監管重規範，眾多不合規的PPP項目叫（jiào）停（tíng）、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經（jīng）大水（shuǐ）漫灌的融資渠道收緊，部（bù）分涉水的環保上市（shì）民企頂不住壓力，資（zī）金（jīn）鏈斷裂、深（shēn）陷財務（wù）危（wēi）機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒有完全走出來。
 
　　低潮幾年，直（zhí）到2023年2月，國家審計（jì）署對全國PPP項目進行審計發現大量（liàng）的問題，才全麵叫停全（quán）國PPP項目，與此同（tóng）時財政部PPP庫也關閉、停止項目入庫。
 
　　在調查審計的過程中能夠，他們發現：
 
　　第一，由於PPP模（mó）式適用範圍擴大，這一時期大量（liàng）非經營性基礎設（shè）施項目借機投資紛紛上馬，導致（zhì）地方財政壓力增（zēng）大；
 
　　第二，部分PPP項目（mù）公共（gòng）服務預（yù）算占比過高，突破10%警戒線，財承（chéng）論證能力形同虛設。
 
　　為（wéi）了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會（huì）資本合作項目財（cái）政（zhèng）承受能力論（lùn）證指引》明（míng）文（wén）規定，每一年度（dù）全部PPP項目安排的財政支出責（zé）任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，但在（zài）實際執行過程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助、固定回報等各種突破財（cái）承10%的（de）方（fāng）式層出（chū）不（bú）窮，財政承受能力形同虛設，使得項目進入運營（yíng）期後政府（fǔ）難以償還（hái）債務，地方債務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域的案例，就會發（fā）現PPP項目中可用性付費占比過高的現象並不鮮見。比如某海綿城（chéng）市水環境綜合（hé）治理項目，總投資約9億（yì）元，合作期12年，合作期內政府付費總（zǒng）額約17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市（shì）生態建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期（qī）內政府付費總（zǒng）額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付費的91%。
 
　　這類PPP項目由（yóu）於使用者付費（fèi）較少（shǎo），又沒有較好的運營收益，僅靠政府可（kě）行性（xìng）付費補貼，長此以往不僅推高政府的隱形負（fù）債，而且極（jí）其（qí）容易導致項目爛尾或者“豆腐（fǔ）渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資本固定回報，違（wéi）背了PPP合作的（de）風險共擔原則，導致項目運營期風險與收益不匹配。
 
　　針對這些問題，2023年2月國家緊（jǐn）急叫停了部分PPP項目，並廢止了（le）相關文件。隨後，在2023年11月（yuè），發改委牽頭出台了國（guó）辦（bàn）函115號文《關（guān）於規（guī）範實（shí）施政府和社會資本合作新機製的指導意見》，以及2024年第17號令《基（jī）礎設施和公用事業特許經營管理（lǐ）辦法（fǎ）》等配套政策，標誌著PPP新機製時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門調整為發改部門，並以2023年2月為（wéi）分水嶺，對新舊項目進行分類處理（lǐ），對在此之前未完成（chéng）招標采購的項目以及後續新（xīn）實施的PPP項目，均按PPP新（xīn）規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
 
　　相較（jiào）於上一輪（lún）擴大化的PPP模式（shì），本（běn）次PPP新（xīn）規做了以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定（dìng）領域（yù）。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態保護和環境治理領域中的城鎮（zhèn）汙水垃（lā）圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合PPP模式的項目可能並不會太多，市場規模將不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚（jù）焦使用者付（fù）費。明確PPP項目（mù）應聚焦使用者（zhě）付費項（xiàng）目，項（xiàng）目經營收入需覆蓋建設投（tóu）資和運營成本（běn），並具（jù）備投資（zī）回報，不得額外增加地方財政未來支出（chū）責任。
 
　　(3)政府（fǔ）付（fù）費按規定補貼運營，不補貼（tiē）建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率、可（kě）行性付費等任何方式，使（shǐ）用財政資金彌補項目建設和運營成本。
 
　　這（zhè）幾（jǐ）條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背後（hòu）既是（shì）為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出（chū）兩層意思：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠（kào）政（zhèng）府付費的非經營性項目，無法再采（cǎi）用（yòng）PPP模（mó）式實施，所以有（yǒu）人（rén）說這（zhè）相當於對使用者付費不明確（què）的PPP項目判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法覆（fù）蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可（kě）以在“不因（yīn）PPP模式額外新增地（dì）方財政未來（lái）支出責任”(有點拗口，實際（jì）上就（jiù）是不能增加（jiā）地方債)的（de）大原（yuán）則下給（gěi）予支持，建設期以中央資本金（jīn）給予投資（zī）支持，但（dàn）該類項目對使用者（zhě）付費的占比多少是否有要求，運營補貼的具（jù）體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先民企參與並占股，試圖改變（biàn）以往民企入場難、國資“獨霸”的（de）格局。這在垃圾固廢（fèi）處置、垃圾焚燒發（fā）電、農林廢棄物等（děng）業務領域非常明顯，國辦函（hán）115號文（wén）不僅最大程度鼓勵民營企業參與固廢PPP項目，而且（qiě）要求獨資或控股；對於汙水處理、管網、供水、交（jiāo）通運輸、物流、機場等涉及到國計民生項（xiàng）目，要（yào）求民企占比也不低於35%，這都（dōu）是以往PPP項目（mù）不曾有過的“硬性規定”，一定程度上杜（dù）絕了上一輪（lún）PPP項目地方國（guó）資、城投（tóu）機構或（huò）者披著政府“外衣”的各類平台（tái）公司直接參（cān）與投資、建（jiàn）設，將風險轉移給政府方的行為。
 
　　(5)強化運（yùn）營導向，嚴（yán）防（fáng）以往（wǎng）建成直接移（yí）交政府（fǔ）“拉長版BT”模式。新機製強調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項目由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜（cāi）想，原有內定中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊PPP模式（shì）的區別，PPP新規下為何出（chū）現“廢標（biāo）潮”就不難理解了，不（bú）外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方（fāng）債的“緊箍咒”下，政府方考（kǎo）慮政策、資金壓力，鋪（pù）項目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資（zī）又大，再加上新規明（míng）確要求不因PPP模式額外新增地（dì）方債的，導致（zhì）傳統（tǒng）靠舉債（zhài）搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情（qíng）形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進上顯得猶豫不決，新建項（xiàng）目動力不足。
 
　　(2)社會（huì）資本（běn）方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算（suàn）
 
　　為了（le）嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通過可行性付（fù）費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何（hé）方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，這一（yī）係列規定幾乎堵住（zhù）了過去PPP項目因使用（yòng）者付費不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收（shōu）益率等來增加額外收益，彌補建設（shè）和運（yùn）營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大（dà）。
 
　　以環保（bǎo）行業為例，PPP項目投資（zī）大、回報期長，除（chú）了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政汙水等少數傳統業務賽道有使（shǐ）用者付費機製和項目運（yùn）營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及（jí）後期補貼（tiē）能否及時支付的風險)之外，其他的如流域治理、水（shuǐ）環境綜合整治（zhì）、農村汙水、海綿城市、市政管網、礦山（shān）修複等領域項目，使用者付費機製不明（míng）確，項目收益率本就不高，若無（wú）保底收（shōu）益率等其他利好邊界條件，經濟（jì）賬不劃算，社會資本方是沒（méi）有意願和動力（lì）投（tóu）建。
 
　　(3)不符合民企（qǐ）優先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最（zuì）大程度鼓勵民營企業參（cān）與並占股，並發布了（le）支持清單，這在一定程度上打破了原（yuán）有央企、地方國企、省級（jí）環保集團主導的局麵，導致部分已中標不符合新規定的國有企業（yè）項目被廢止（zhǐ）。
 
　　正（zhèng）如前一陣子某業內朋友投標失敗，感慨地說：其（qí）實招標開始的時候（hòu），遊戲（xì）已經結束了，甲方（fāng）下定決心開始發標書，說明他們已（yǐ）經（jīng）有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函115號文政策發（fā）布之後（hòu），引發起環保項目（mù）廢（fèi）標潮最大的原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是（shì）本級地方國資、央企等，沒有響應新機製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規對特許經營者的選擇（zé）提出了更高要求，更加要求（qiú）其項目管理經驗（yàn）、專業運營（yíng）能力、企業綜合實力和信用評級（jí）狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這次PPP新規，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機製的糾偏，更（gèng）是一次觸及框（kuàng）架和本質的重新調整。由於（yú）調整力度較大（dà）、程度較深，執行過程由於（yú）理解不一，短期出現廢標、停（tíng）貸等亂象是很正常的。
 
　　但是，就長期（qī）而言，PPP新規引發行業思考仍值得關（guān）注。下一篇，我們將重點探討PPP新政下四大問題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中轉站、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可以實施特許（xǔ）經營模式？
 
　　(2)可否授權本級國有企業（yè）經營，若不能，地方（fāng）環保集團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設（shè）成本，隻補貼運營成本，如何考慮？建（jiàn）設成本（běn）能否收回？
 
　　(4)項目實施清單重民企（qǐ）輕國企，國有企業與民（mín）營企業何去何從？以及對行業未來發展（zhǎn）走向進行幾點預判。